Intervention de Mr Michel Verpeaux

Professeur de Droit Constitutionnel à l’Université Paris I.

La consultation des populations locales

Sans jouer sur les mots, on peut se demander si le titre de cette intervention devrait être “ La consultation des populations locales ”, comme cela était proposé par les organisateurs du colloque, ou “ La consultation locale des populations ”. Il nous a semblé que la réalité commandait de parler de la “ consultation locale des populations locales ”.

L’évolution du droit de l’outre-mer français a conduit le droit constitutionnel, du fait du juge constitutionnel, à s’intéresser aux dispositions relatives à la liberté des peuples de s’administrer eux-mêmes, en dehors de toute considération tirée du droit international, mais avec d’une manière profondément renouvelée par rapport au texte originel.

La consultation des Français est un élément essentiel de la démocratie, principalement de la forme directe de cette dernière. Elle a été considérablement renforcée sous la Vème République qui l’a placée sur le même plan que la démocratie représentative au sein de l’article 3 de la Constitution de 1958.

Celui-ci déclare en effet dans son alinéa 1er : ” La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ”. L’alinéa 2 de ce même article précise cependant qu’“ Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice ”.

Il ressort des dispositions de l’article 3 de la Constitution que le référendum ne peut être que national en ce sens où le peuple français dans son ensemble exerce sa souveraineté.

La Constitution de 1958 ne prévoit que deux cas de “ référendum ” entendu dans cette acception. Il s’agit du référendum de l’article 11, dit référendum législatif parce que le peuple adopte ou rejette des “ projets de loi ”, soit ordinaires soit organiques mais qui ne peuvent d’ailleurs porter que sur des objets précis, déterminés par ce même article 11, et du référendum de l’article 89 en matière constitutionnelle puisqu’il sert à approuver ou non des projets ou des propositions de révision constitutionnelle.

Dans son arrêt d’Assemblée du 30 octobre 1998, Sarran et Levacher et autres, le Conseil d’Etat a d’ailleurs reconnu que ces deux cas de “ véritable ” référendum sont les seuls pour lesquels le Conseil constitutionnel doit être consulté sur les opérations de référendum en application de l’article 60 de la Constitution et de l’article 46 de l’ordonnance portant loi organique du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel .

En sens inverse, dans tous les autres cas où est organisée une éventuelle consultation de Franÿais, le Conseil constitutionnel n’a pas à être consulté parce qu’il ne saurait s’agir d’un référendum. Il en est ainsi même si la consultation est prévue par la Constitution, lorsqu’il s’agit de consultation d’une partie de la population franÿaise.

Tel était le cas de la population de Nouvelle-Calédonie, dont la consultation était pourtant prévue par l’article 76 nouveau de la Constitution, en application de l’accord dit de Nouméa du 5 mai 1998, auquel cet article 76 fait expressément référence, afin de se prononcer sur les dispositions de cet accord. S’il s’agit bien d’une consultation, il ne s’agit pas d’un référendum, faute de faire participer le suffrage universel franÿais dans son ensemble.

Celle-ci prévoit cependant une autre forme de consultation, cette fois non limitée à la seule Nouvelle-Calédonie et prévue à l’article 53 al 3 qui dispose que ” Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées ”.

Cet alinéa s’insère dans le cadre de dispositions plus générales de l’article 53 relatives à la procédure de ratification des traités.

Le Conseil constitutionnel a cependant affirmé que cette disposition de l’article 53 al 3 valait aussi au cas où un territoire cesserait d’appartenir à la République, ce qui revient à envisager la sécession de ce territoire dans sa décision relative à l’autodétermination des Comores.

Cette lecture constituait une interprétation d’autant plus large de l’article 53 que le territoire n’était pas autrement défini .

Il était seulement affirmé que “ l’île de Mayotte est un territoire au sens de l’article 53 ” (consid 3), ce qui ne préjuge pas de l’applicabilité de cet article 53 aux seules parties du territoire franÿais qui seraient géographiquement éloignées de la métropole.

La seule certitude apportée par cette même décision était que le terme de “ territoire ” utilisé par cet article 53 n’avait pas “ la même signification juridique que dans l’expression territoire d’outre-mer, telle que qu’elle est employée dans la Constitution ” (consid 3).

Cette définition négative du territoire n’était cependant pas suffisante pour apprécier dans quels cas les populations “ intéressées ” pouvaient être consultées.

La décision précitée Sarran et Levacher écarte aussi cette possibilité de consultation de la définition du véritable référendum, car il ne peut être question, dans le cadre de l’article 53 al 3, que de la consultation d’une partie du territoire franÿais, puisqu’elle est réservée à une ou des “ populations intéressées ”.

Dans le cas de l’article 53 al 3, il ne s’agit d’ailleurs pas, à proprement parler d’adopter un texte, mais d’exprimer un choix quant à une éventuelle modification territoriale.

Cependant, le consentement de la population de ce territoire est nécessaire à la ratification du traité, si l’on veut considérer que l’alinéa 3 n’est pas détachable des autres dispositions de l’article 53 et que la consultation ne paraît pas pouvoir être organisée pour elle-même, en dehors de toute procédure faisant intervenir un traité.

Dans la décision 87-226 DC, Consultation des populations néo-calédoniennes, le Conseil constitutionnel a en effet distingué l’hypothèse de l’article 53 al 3, pour les traités et accords relevant du Titre VI de la Constitution et celle spécialement prévue pour les territoires d’outre-mer par l’alinéa 2 du Préambule .

En dehors des deux cas de référendum “ nationaux ”, l’article 53 est ainsi la seule hypothèse de consultation directe expressément prévue par la Constitution. Les autres cas de consultation ne peuvent donc résulter que d’interprétations constructives à partir du texte de la Constitution.

Ce relatif silence du constituant amène alors à s’interroger sur l’éventuelle validité d’une loi, ou d’un autre acte, qui prévoirait la consultation, à l’initiative des autorités de la République, d’une certaine fraction du suffrage universel sur un point précis.

Il faut en effet mettre à part les hypothèses de “ consultations locales ” organisées au niveau communal ou intercommunal telles qu’elles sont prévues aux articles L. 2142-1 et suivants et L.5211-20 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) et qui, outre qu’elles n’ont aucun caractère décisionnel, sont déclenchées à l’initiative des seules autorités locales et sur des sujets d’intérêt purement communal et intercommunal.

L’actualité du droit de l’outre-mer a donné l’occasion au Conseil constitutionnel de préciser certains éléments du régime de la consultation des populations d’une partie du territoire franÿais, dans les décisions 2000-428 DC du 4 mai 2000 et 2000-435 DC du 7 décembre, respectivement à propos de la loi organisant une consultation à Mayotte et de la loi d’orientation pour l’outre-mer .

Les précisions apportées par le juge constitutionnel ne résolvent pas toutes les difficultés relatives à une telle consultation, mais apportent des précisions sur diverses questions, qu’il s’agisse du corps électoral concerné ou des conditions de la consultation.

Si le Conseil constitutionnel a fait disparaître l’obstacle de l’alinéa 2 du Préambule de la Constitution de 1958, il a fixé des conditions strictes à la consultation locale des populations locales.

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